Ronald Derks en Bas van Leeuwen over de ideale ambtenaar

Ambtenaar? Dan heb je toch zekerheid tot aan het graf? Het cliché van een rustige baan is volledig achterhaald. Ronald Derks: ‘Mijn opa grapte altijd: "Als Ronald naar zijn werk gaat, gaat-ie uitrusten. En op zijn grafzerk komt te staan: Hier rust hij verder." Maar als mijn opa hoorde hoe dynamisch en veeleisend het werk is dan was hij onder de indruk.'

Sinds 1 januari 2020 is de rechtspositie van de ambtenaar ‘genormaliseerd': de ambtenaar heeft een arbeidsovereenkomst in plaats van een aanstelling en is voortaan onderworpen aan het private ontslagrecht. Maar daarover gaat het boek niet. Derks en Van Leeuwen hebben 150 jaar bestuurskundige geschiedenis vertaald in een model met drie stereotypen: de bureaucraat, de ondernemer, en de verbinder. De auteurs werken die ideaaltypen uit, als oriëntatiepunt voor ambtenaren die de juiste houding willen aannemen in steeds wisselende situaties. ‘Je hebt per taak, rol of situatie een andere mix nodig,' zegt Bas van Leeuwen. De bureaucraat, ondernemer en verbinder zijn als het ware de RGB-variabelen (RGB staat voor Rood, Groen, en Blauw - red.) voor de juiste kleur van de kameleon, die de ambtenaar een beetje moet zijn. De variabelen typeren ook de cultuur van de ambtelijke organisatie.

Maatschappelijke meerwaarde
In de klassieke bureaucratie bieden algemeen geldende procedures en regels de overheid volgens de Duitse socioloog Max Weber richting en grenzen. Ambtenaren zijn trouw, onafhankelijk en neutraal. In de jaren tachtig van de vorige eeuw moet de overheid onder invloed van de New Public Management-theorie meer een bedrijf worden dat efficiënt producten levert aan de burger, die wordt gezien als klant. Ambtenaren moeten ondernemend, creatief en klantgericht zijn.

Maar ook dit model heeft zijn beperkingen. Onder invloed van mondialisering, technologische ontwikkelingen en snelle informatievoorziening via het internet verandert de rol van de overheid. Volgens de Creating Public Value-benadering is de overheid meer een partner van burgers en marktpartijen en moet de ambtenaar vooral maatschappelijke meerwaarde leveren. Dat is volgens bedenker en Harvard-professor Mark Moore geen optelsom van individuele tevredenheid, maar wat de overheid ziet als publieke waarde. De samenleving bepaalt of de overheid die maatschappelijke meerwaarde ook echt levert. Moore ziet de ambtenaar als een publieke professional en een verbinder die - gegeven de beschikbare (financiële) middelen - het optimum zoekt van maatschappelijke meerwaarde, legitimiteit en draagvlak.

Ronald Derks: ‘Moest een bureaucraat volgens Max Weber de regels en procedures netjes volgen, later moest de ambtenaar een ondernemer zijn en die zegt: afspraak is afspraak. Tegenwoordig vraagt de verbinder zich af wat maatschappelijke meerwaarde oplevert; hij of zij moet een besluit of maatregel kunnen uitleggen aan de samenleving.' Met de opkomst van de verbinder zijn de bureaucraat en de ondernemende ambtenaar niet per se obsoleet. Bas van Leeuwen: ‘Het hangt af van de taak. Een archivaris in een bibliotheek zal de procedures moeten volgen, maar moet ook klantgericht werken, zoals de ondernemer. Anders duurt het te lang. En om te communiceren en je in te leven in anderen moet hij ook iets hebben van een verbinder.'

De stereotypen definiëren niet alleen de individuele ambtenaar maar ook de organisatie. Bas van Leeuwen vergelijk het met wat ze in de aardrijkskundeles ‘sedimentatie' noemen: ‘De organisatie is net als de aarde opgebouwd uit verschillende lagen. Het begon met bureaucratie, daarna ondernemen en daar bovenop kwam verbinden. De wereld verandert veel sneller, de burger is steeds mondiger geworden en als overheid moet je wel samenwerken met de groepen betrokkenen en marktpartijen. Maar voor grote delen van de overheid blijft het betrouwbare handelen van de bureaucraat wel een heel belangrijke basis.'

Harkum
Derks en Van Leeuwen hebben inmiddels 1500 ambtenaren in workshops laten nadenken over de verschillende rollen, types en voorkeuren. Van Leeuwen: ‘We bespreken bijvoorbeeld een casus met hangjongeren, waarin we iedereen uitdagen om de casus te benaderen vanuit één van de drie ideaaltypen en het uiterste op te zoeken zonder te relativeren. De bureaucraat zegt dat je simpelweg volgens de regels moet handhaven. De ondernemend ambtenaar zet voor 5000 euro een zeecontainer neer aan de rand van de wijk, zodat de jongeren daar gaan hangen. Dat is veel goedkoper dan handhaven. De verbinder laat de jongeren via verschillende tussenstappen boodschappen doen voor ouderen.'

Dat je té ondernemend kan zijn, laat de tv-serie Harkum zien. Het zoontje van de gemeentesecretaris heeft door speculatie op het internet 700 miljoen winst geboekt voor de gemeente Harkum. De gemeente krijgt het geld niet uitgegeven, maar vertikt het om het overschot af te staan aan ‘Den Haag'. De burgemeester verzint een plan om het geld over de balk te smijten: Harkum zal de eerste gemeente in de ruimte worden! Het Hoofd Financiën gaat akkoord in plaats van te zeggen: het bestuur kan dit wel willen, maar is dit wel doelmatig?

‘Het is natuurlijk een parodie, zo'n extreme situatie komt niet veel voor,' zegt Derks. Maar Van Leeuwen wijst erop dat er ‘genoeg decentrale overheden zijn die het tegenovergestelde hebben meegemaakt met renteswaps en verlies-verdubbelaars'. Dat neemt volgens hem niet weg dat je soms iemand nodig hebt die ondernemend en creatief is. Zo staan sommige steden op de kaart dankzij een mooi museum. ‘Het kan goed zijn dat een creatieve ambtenaar op het idee is gekomen om hiermee aan de gang te gaan.'

Van innen naar uitkeren
De mogelijkheden om een bureaucraat te veranderen in een verbinder en andersom zijn niet onbeperkt, want je neemt wie je bent mee als ambtenaar. Ronald Derks: ‘Mensen kunnen leren - tot een zekere grens.' Derks is van nature meer verbinder en ondernemer dan een bureaucraat. Wel heeft hij in de loop van de tijd meer begrip gekregen voor de bureaucraat. De persoonlijke voorkeuren hoeven professionals en organisaties volgens Derks niet per se te beperken. ‘Ambtenaren werken bijna altijd in een team en bij de samenstelling kun je daarmee rekening houden.'

De toeslagenaffaire laat zien dat veel belastingambtenaren de omslag van heffen naar uitkeren niet hebben kunnen maken. Bas van Leeuwen: ‘Ik begreep uit een analyse in een dagblad dat de ambtelijke top eerder heeft aangegeven dat de organisatie het uitbetalen van toeslagen niet kon waarmaken.'

Op individueel niveau speelt volgens Derks - vaak ook bij herplaatsing - of je wel of niet mee kunt bewegen met verandering. ‘Aan de hand van de drie ideaaltypen kun je dan zien welke kwaliteiten je wel en niet hebt en er op een waardevrije manier achter komen waar je je nog kunt ontwikkelen. Dat geldt ook voor de leidinggevende.'

De leidinggevende moet volgens Van Leeuwen en Derks ‘een stip aan de horizon zetten, brede kaders uitzetten waarbinnen de ambtenaren moeten kleuren en verder op zijn handen zitten, zodat de professionals de ruimte hebben'. Professionals moeten elkaar er op een normale, constructieve manier op aanspreken als zij buiten de kaders gaan. ‘Zonder grenzen geen vrijheid.' Leidinggevenden hoeven niet alles te weten en hoeven niet per se een inspirator te zijn. ‘Mensen kunnen elkaar ook leren en inspireren of je laat een keer iemand van buiten komen,' vindt Derks.

Goed gesprek
Dat de publieke professional zich moet aanpassen betekent niet dat functieprofielen op de mesthoop kunnen, maar wel dat zulke profielen niet alles kunnen omvatten. Van Leeuwen: ‘Je kunt ook in een wervingsfilmpje laten zien wat de organisatie doet en wat de functie inhoudt. Functieprofielen en functieomschrijvingen zijn beide P&O begrippen en horen vaak bij een systematiek met functiewaardering en een functiehuis. Wel zie je dat ook hier meer vanuit de verbinder en de ondernemer wordt gedacht. Zo voert de manager bij veel overheden geen functioneringsgesprekken meer. Het heet nu "het goede gesprek" of "ontwikkelgesprek".'

Loyaliteit aan de bestuurder is een groot goed voor de ambtenaar, die bijvoorbeeld niet het pootje mag lichten van de bestuurder. Ronald Derks: ‘Het kan zijn dat jouw bestuurder andere politieke opvattingen heeft dan jij hebt. Als ambtenaar en adviseur van de bestuurder mag je jouw persoonlijke politieke opvattingen niet meenemen. De wethouder, gedeputeerde of minister is de politicus, jij niet. Je moet de bestuurder de informatie geven die hij nodig heeft voor een beslissing en wijzen op de consequenties van bepaalde keuzen.' Bas van Leeuwen: ‘Je moet in ieder geval eerlijk blijven. Zoals een oud-topambtenaar ooit zei: "Je moet de bestuurder dienen, niet bedienen."'