Sturing in de ruimtelijke ordening door Rijk en provincies

Voorwoord vii

1. Introductie en probleemanalyse
1.1 Inleiding 1
1.2 Het fenomeen ‘sturing’ als voorwerp van wetenschappelijke studie 2
1.2.1 Sturing als metafoor 3
1.2.2 Het constitutief effect van de term ‘overheidssturing’ 7
1.3 Overheidssturing gerelateerd aan het verschijnsel van de staat 9
1.3.1 De toegevoegde waarde van een juridische benadering 13
1.3.2 Het begrip ‘overheidssturing’ als product van een juridische staatsbeschouwing 15
1.3.3 Naar een publiekrechtelijk begrip van sturing door Rijk en provincies 17
1.3.4 Ruimtelijke sturing als bestuursrechtelijk verschijnsel 20
1.4 Verantwoording voor het centraal stellen van een publiekrechtelijk sturingsbegrip 22
1.5 Probleemstelling en afbakening van het onderzoek 26
1.6 Plan van behandeling 29

2. Algemeen kader ter bestudering en beoordeling van het sturingsinstrumentarium van Rijk en provincies
2.1 Inleiding 31
2.2 Concretiserende rechtsvorming binnen de democratische rechtsstaat 32
2.2.1 De ‘vrijheid’ van het bestuur in (rechts)historisch perspectief 32
2.2.2 Contemporaine ontwikkelingen in de verhouding tussen publieken privaatrecht: meer vrijheid voor het bestuur? 36
2.2.3 De structuur van bestuursbevoegdheid 39
2.3 De afbakening van bestuurlijke competentienormen in het positieve recht 42
2.3.1 Het bepalen van sturingsmogelijkheden voor bestuursorganen 45
2.3.2 Het leerstuk van de bestuurlijke beslissingsruimte 45
2.3.3 Beoordelings- en beleidsvrijheid volgens de bestuursrechter 49
2.3.4 Implicaties voor de herkenning van beoordelings- en beleidsvrijheid in competentienormen 52
2.3.5 Relevante aspecten voor het inventariseren van ruimtelijke sturingsmogelijkheden van Rijk en provincies 60
2.4 Een normatief kader ter beoordeling van de bevoegdheidsverdeling tussen centrale en decentrale bestuursorganen en de toedeling van sturingsinstrumenten aan Rijk en provincies 63
2.4.1 Een heldere (verticale) bevoegdheidsverdeling tussen centrale en decentrale bestuursorganen 64
2.4.2 Een heldere (horizontale) toedeling van sturingsinstrumenten aan bestuursorganen van Rijk en provincies 66
2.4.3 De potentieel structurerende werking van beleidsstukken 68
2.5 Conclusie 69

3. Ruimtelijke sturing door Rijk en provincies naar huidig recht
3.1 Inleiding 73
3.2 De bevoegdheidsverdeling in het ruimtelijk bestuursrecht 74
3.2.1 Algemene principes inzake de bevoegdheidsverdeling in de Wro 74
3.2.2 De algemene principes in onderling verband bezien 76
3.2.3 De verantwoordelijkheden van Rijk, provincies en gemeenten 78
3.2.4 Gevolgen voor de verdeling en afbakening van bevoegdheden 84
3.2.5 De concrete afbakening van bevoegdheden van Rijk en provincies in de Wro 86
3.2.6 De rol van beleidsdocumenten bij de concretisering van de criteria ‘provinciale belangen’ en ‘nationale belangen’ 90
3.3 Directe sturingsinstrumenten 95
3.3.1 Publiekrechtelijke toestemming: de omgevingsvergunning ter afwijking van het bestemmingsplan 96
3.3.1.1 Bevoegd gezag ingevolge het Bor en de ‘restbevoegdheid’ van de minister 97
3.3.1.2 De omgevingsvergunning als sturingsinstrument? 98
3.3.1.3 De ‘restbevoegdheid’ van de minister 99
3.3.1.4 De afwijkomgevingsvergunning voor projecten van nationaal of provinciaal (ruimtelijk) belang 99
3.3.1.5 De herkomst van de verticaal afbakenende criteria in het Bor 101
3.3.1.6 De inhoud van de verticaal afbakenende criteria in het Bor: drie interpretaties 103
3.3.1.7 Algemene aanknopingspunten ter herkenning van projecten van bovengemeentelijk belang 107
3.3.1.8 De implicaties van het eisen van een grondslag in een structuurvisie 113
3.3.2 Projectmatige besluitvorming 115
3.3.2.1 Het projectuitvoeringsbesluit (provincies) 115
3.3.2.2 Het projectuitvoeringsbesluit als provinciaal sturingsinstrument 117
3.3.2.3 Het tracébesluit (Rijk) 118
3.3.2.4 Het tracébesluit als nationaal sturingsinstrument 119
3.3.3 Directe juridisch bindende normstelling: het inpassingsplan 124
3.3.4 De externe samenhang van directe sturingsinstrumenten 129
3.4 Indirecte sturingsinstrumenten 133
3.4.1 Het onderscheid tussen toezicht en sturing in interbestuurlijke rechtsverhoudingen 135
3.4.1.1 Normatieve stellingnames over interbestuurlijk toezicht en de aanwijzingsbevoegdheden uit de Wro 137
3.4.1.2 Vormen van beleidsdoorwerking binnen de gedecentraliseerde eenheidsstaat: een bestuurlijk en grondwettelijk perspectief 141
3.4.1.3 Beleidsdoorwerking in het licht van een toezichthoudende respectievelijk een eigen verantwoordelijkheid van Rijk en provincies 149
3.4.1.4 Sturing en toezicht als verschillende typen besluitvorming 152
3.4.2 Proactieve sturing: het vorderen van medebewind of beperken van de decentrale afwegingsruimte met algemene aanwijzingsbevoegdheden 154
3.4.2.1 De werking en mogelijke inhoud van algemene regels 154
3.4.2.2 Keuzevrijheid in de wijze waarop algemene regels worden gehanteerd 157
3.4.2.3 Voorwaarden voor het uitoefenen van de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels 164
3.4.3 Reactieve sturing: het blokkeren van decentrale ruimtelijke besluitvorming 168
3.4.3.1 Ontheffingsbevoegdheden in algemene regels 168
3.4.3.2 De reactieve aanwijzing 176
3.4.3.3 Spontane vernietiging door de Kroon 199
3.4.4 Incidentele sturing: ad hoc doorwerking van hoger beleid 206
3.4.4.1 De proactieve aanwijzing 207
3.4.4.2 Het vorderen van medewerking in het kader van coördinatie op grond van de Wro 211
3.4.4.3 Het centraliseren van de bevoegdheidsuitoefening en het buiten toepassing laten van decentrale voorschriften in het kader van coördinatie 216
3.4.4.4 De aanwijzing bij vernietiging door de Kroon 218
3.4.4.5 Indeplaatstreding door de Kroon bij vernietiging 222
3.4.4.6 Indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing 225
3.4.5 De externe samenhang van indirecte sturingsinstrumenten 233
3.4.5.1 De verhouding tussen specifieke en generieke instrumenten na de revitaliseringsoperatie 234
3.4.5.2 De onderlinge verhouding tussen specifieke toezichts- en sturingsinstrumenten 237
3.5 Sturingsmogelijkheden en de verhouding tussen directe en indirecte sturingsinstrumenten 241
3.6 Conclusie 246

4. Ruimtelijke sturing door Rijk en provincies onder de Omgevingswet
4.1 Inleiding 251
4.2 De bevoegdheidsverdeling inzake ruimtelijke taken onder de Omgevingswet 252
4.2.1 De achtergronden van de Omgevingswet 253
4.2.2 Algemene principes inzake de bevoegdheidsverdeling in de Omgevingswet 255
4.2.3 Uitgangspunten bij de toedeling van (ruimtelijke) taken aan Rijk, provincies en gemeenten 257
4.2.4 Ruimtelijke sturing in de vorm van het toedelen van functies aan locaties op gemeentelijk niveau 262
4.2.5 De concrete afbakening van de bevoegdheden van Rijk en provincies in de Omgevingswet 268
4.2.5.1 Artikel 2.3 Ow als algemene verticale begrenzing 269
4.2.5.2 De herkomst en bedoeling van de termen ‘nationaal belang’ en ‘provinciaal belang’ in onderdeel a van artikel 2.3 lid 2 en 3 Ow 274
4.2.5.3 De taken, bevoegdheden en internationale verplichtingen op grond van de Omgevingswet in de zin van onderdeel b van artikel 2.3 lid 2 en 3 Ow 276
4.2.6 De rol van beleidsdocumenten 285
4.3 Directe sturingsinstrumenten 287
4.3.1 Publiekrechtelijke toestemming: de omgevingsvergunning ter afwijking van het omgevingsplan 288
4.3.2 Projectbesluitvorming: het projectbesluit 293
4.3.3 Directe normstelling: algemene regels van Rijk en provincies 299
4.3.3.1 Soorten normstelling onder de Omgevingswet 299
4.3.3.2 Toedeling van functies aan locaties door Rijk en provincies 302
4.3.4 De externe samenhang van directe sturingsinstrumenten 305
4.4 Indirecte sturingsinstrumenten 307
4.4.1 Proactieve sturing: de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels 307
4.4.1.1 Instructieregels over taken en over besluiten 308
4.4.1.2 De begrenzing van de instructieregelbevoegdheid met betrekking tot besluiten 309
4.4.1.3 De clausulering uit een oogpunt van ruimtelijke sturing bezien 311
4.4.1.4 Keuzevrijheid in de wijze waarop instructieregels worden gehanteerd 315
4.4.1.5 Voorwaarden voor het uitoefenen van de instructieregelbevoegdheid 316
4.4.2 Reactieve sturing 316
4.4.2.1 Ontheffingsbevoegdheden in instructieregels 317
4.4.2.2 Advies met instemming bij het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het omgevingsplan 319
4.4.2.3 De reactieve instructie 324
4.4.3 Incidentele sturing 327
4.4.3.1 De proactieve instructie 327
4.4.3.2 Coördinatie onder de Omgevingswet 334
4.4.4 De externe samenhang van indirecte sturingsinstrumenten 336
4.5 Sturingsmogelijkheden en de verhouding tussen directe en indirecte sturingsinstrumenten 339
4.6 Conclusie 345

5. Conclusies en aanbevelingen
5.1 Inleiding 351
5.2 Naar een algemeen kader voor het bestuderen en beoordelen van sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 353
5.2.1 Antwoord op deelvraag I 353
5.2.2 Antwoord op deelvraag II 354
5.2.3 Antwoord op deelvraag III 355
5.3 Conclusies ten aanzien van het huidige recht 356
5.3.1 Antwoord op deelvraag V: de bevoegdheidsverdeling tussen centrale en decentrale bestuursorganen 357
5.3.2 Antwoord op deelvraag IV: directe sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 358
5.3.3 Antwoord op deelvraag VI: de onderlinge verhouding tussen directe sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 361
5.3.4 Antwoord op deelvraag IV: indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 361
5.3.5 Antwoord op deelvraag VI: de onderlinge verhouding tussen indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 368
5.3.6 Antwoord op deelvraag VII: de onderlinge verhouding tussen directe en indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 370
5.4 Conclusies ten aanzien van de Omgevingswet 371
5.4.1 Antwoord op deelvraag V: de bevoegdheidsverdeling tussen centrale en decentrale bestuursorganen 371
5.4.2 Antwoord op deelvraag IV: directe sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 375
5.4.3 Antwoord op deelvraag VI: de onderlinge verhouding tussen directe sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 378
5.4.4 Antwoord op deelvraag IV: indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 379
5.4.5 Antwoord op deelvraag VI: de onderlinge verhouding tussen indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 385
5.4.6 Antwoord op deelvraag VII: de onderlinge verhouding tussen directe en indirecte sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 387
5.5 Antwoord op de onderzoeksvraag 387
5.6 Aanbevelingen 388
5.6.1 De bevoegdheidsverdeling tussen centrale en decentrale bestuursorganen 389
5.6.2 De verhouding tussen sturingsinstrumenten van Rijk en provincies 397

Summary
1. Central issue 401
2. Research question and methods 402
3. Theoretical framework 403
4. Steering instruments and the division of powers under current law 404
5. Steering instruments and the division of powers in the Omgevingswet 406
6. Conclusion and recommendations 408

Lijst van aangehaalde literatuur 411
Jurisprudentieregister 427
Curriculum Vitae 429